亂世佳人

　　中央編譯局研究員 楊雪冬《中國青年報》（2014年12月15日02版）
　　日前，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第七次會議上強調，改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，善於從群眾關註的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。
　　基層和各級地方政府首創精神的發揮是中國改革開放取得巨大成就的重要原因。這個認識寫入了黨的紀念改革開放30周年的文件中。中國是一個內外部關係處於快速變革，治理問題層出不窮、複雜多樣的大國。在這樣的大國治理過程中，地方政府，尤其是基層政府處於國家——社會、中央——地方、國內——國際的三維關係之中，承擔著體現國家形象，貫徹國家意志，執行上級政策，反映社會訴求，直面各類矛盾的多重功能。
　　然而，由於這些功能相互間存在著緊張關係，使得地方政府常常處於矛盾的焦點，成為社會輿論關註和批評的對象。儘管如此，各級地方政府的履職，推動了國家治理績效的提高和改進。地方在諸多政策領域的探索創新，在國家治理中發揮了實驗功能、示範效應、減震效應。習近平同志評價說，這些探索創新起到了偵察兵和先遣隊的作用。
　　筆者認為，地方政府創新是隨著改革開放的深入不斷推進的。大致可以分為4個階段。通俗地說，有4個不斷升級換代的版本。
　　1.0版到4.0版升級的進程
　　1.0版出現在改革開放初期。主要體現為農村基層的創新，代表是安徽鳳陽的聯產承包責任制，肇始於廣西宜山的村民自治，發源於吉林榆樹的村民“海選”，等等。這些創新得到了1982年憲法、地方政府組織法以及1988年村民委員會組織法的確認。在這個時期，中國的改革重點是農村改革，縣又是廣大農村的主要管理單位，因此在1980年代後期也成為改革對象。一些地方被確定為縣級機構改革試點，後來逐漸增多，到1992年，達到了350多個。這個時期地方政府創新的突出特點是地方的自發性。經歷過“文革”浩劫後，百廢待興，經過幹部“四化”後，一大批有知識、有事業心、年輕的幹部充實到各級政府之中。他們銳意進取，積極探索，為破除制度弊端，構建新的制度提供了經驗參考。
　　2.0版出現在1994年分稅制改革後。這也是真正市場經濟條件下的基層和政府創新。隨著鄧小平“南巡”談話的發表，建立社會主義市場經濟體制明確為改革的目標，發展經濟成為各級政府的首要任務。1994年分稅制改革，明確了中央與地方的財政和事權關係，使得地方政府承擔起更多具體的職能，推動著地方政府更加重視加快經濟發展。這個時期的地方政府創新集中在改善投資環境，提高政府運行效率方面，許多地方在行政審批和行政服務方面作出富有價值的創新探索。而招商引資產生的一系列負面後果，也隨著地方政府對於經濟增長的過度追求逐漸顯露出來。
　　3.0版出現在2002年黨的十六大召開之後。這是新世紀的創新。在新世紀，政府創新有了明確的價值方向和系統的指導原則。2002年，黨的十六大報告在總結過去發展經驗的基礎上提出，“創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉。”此後，政府創新得到了各級政府以及社會各界的積極回應。民主、法治、責任、透明、廉潔、服務等價值理念相繼被執政黨採納，成為政府改革追求的目標。和諧社會建設、社會治理改革、學習型組織建設等改革命題為各級政府開拓了新的領域，使得地方政府創新的領域更廣、內容更為豐富。這個時期有兩個現象尤其值得關註，一個是在四川等地出現的黨內民主探索，儘管引起較大的爭論，但是為中國的民主政治建設提供了重要的經驗；另一個是地方政府創新非常活躍的浙江省。市場經濟的發展與政府創新形成良性互動，產生了民主懇談、開放式決策、效能革命、政府績效評估等許多具有全國推廣價值的創新。
　　黨的十八大之後，開啟了基層和地方創新向4.0版升級的進程。之所以這樣說，有3個主要原因：一是十八大之後，確定了全面深化改革的總體目標，提出要完善中國特色社會主義，推進國家治理體系和治理能力現代化。這為地方政府創新設定了框架、目標和評價的原則；二是確定了頂層設計與摸著石頭過河相結合的改革創新基本原則，並且更加強調頂層設計下的試點探索、地方首創。這確定了地方政府創新要遵循的原則和採取的路徑；三是提出依法改革的原則，明確了基層和地方創新要於法有據，各級領導幹部要樹立法治思維，學會使用法治方式。
　　 尋求突破的4.0版
　　筆者認為，4.0版的基層和地方創新，應該在4個方面尋求突破：
　　首要，提高創新的規劃性。創新是問題或危機驅動的，但並不等於說創新不能進行規劃。隨著治理問題的複雜化以及各項法律制度的不斷完善，更有必要提高創新的規劃性，這樣才能避免地方政府創新與制度框架之間產生衝突，充分發揮地方政府創新在制度改進過程中的實驗功能和知識積累功能，從而使散落在各地的創新，形成制度突破的合理性。要提高地方政府創新的規劃性，地方決策者就要將頂層設計理念貫徹到自己的思想和行動中，既要充分瞭解國家的大政方針，政策走向，也要瞭解本地的實際情況、發展需求，提高對問題的分析能力和預判能力。
　　其次，改進創新的協調性。各地、各領域發展的不平衡，是激發創新的重要原因，但是創新要深入持續必須提高協調性，這樣才能更好地動員資源，剋服制度性摩擦阻力。提高創新的協調性，要重點理順創新舉措與現有制度政策的關係，創新者與創新團隊的關係以及政府創新與社會接受程度的關係。目前，許多地方的創新之所以行之不遠，或者半路夭折，除了因為創新者的變化外，更根本的原因是，這些創新與制度環境缺乏耦合，沒有得到社會公眾的充分理解和支持。因此，要增強創新的協調性，就要更加重視地方政府與本地社會及上級政府之間的溝通。
　　第三，增強創新的針對性。創新的根本目的是解決問題。改革進入了深水區和攻堅期，容易的問題基本上都解決了，留下來的都是難題、硬骨頭，因此創新的針對性更加重要。固然，這需要攻堅克難的勇氣和精神，更要有科學的態度與方法。而科學分類，區別對待就是重要的方法。習近平曾經說，改革要區分情況、分類推進。對於方向明、見效快的改革，要加快推進；對涉及面廣、需要中央決策的改革，要加快研究提出方案，制定具體改革策略，全面統籌和審定後，適時推進；對於認識還不深入，但必須推進的改革，要大膽探索、試點先行；對需要推進的制度性建設，需要修改完善的法律，要加強研究、儘快啟動。
　　第四，重視創新的可持續性。創新是由問題催生的，但是解決問題的方式是多樣的，以至於一些地方採取的是不惜代價的方法，將創新視為政績工程，正如湖北恩施市市委書記說的那樣，有些人“經常以一俊遮百醜、傷其十指不如斷其一指為‘成功秘訣’，安排基層做一些盆景、微縮景觀。”這樣做，雖然能夠短時間內創造出漂亮的樣本、樹立起光彩的模範，但往往難以維持，因人事變化而“人亡政息”。要增強創新的可持續性，除了要對創新進行科學設計外，還要重視創新的投入產出，尤其是要擴大創新的社會基礎，凝聚更廣泛的社會共識。
　　基層創新需警惕三種消極情緒
　　當前，各級地方政府正在圍繞中央的精神和要求，調整自己的工作節奏和行為習慣，努力與中央保持步調一致。然而，面對複雜的經濟社會問題和各地差異化的具體情況，依然需要保持創新精神，堅持創造性地解決問題。如習近平所說，對認識還不深入，但又必須推進的改革，要大膽探索、試點先行，發揮改革試點的偵察兵和先遣隊作用。
　　筆者認為，同時需要警惕3種消極情緒：
　　一是畏難情緒。當下以及將來的改革必然觸及深層次制度因素和複雜利益關係。如李克強所說，觸動既得利益比觸動靈魂還難。一些領導幹部見到問題繞著走，或者視若無睹，或者有意無意地留給下任或者推給左鄰右舍，自己只求任內無事，平安落地。
　　二是等靠要情緒。將遵守政治紀律理解為等待上級明確指示，即便是可以在職權範圍內解決的問題，也要反覆請示彙報，以求得到“尚方寶劍”。在解決問題的時候，把心思花在向上級要政策要資源，而不是發揮主觀能動性，動員自身的資源，尋找自己的比較優勢。
　　三是厭惡創新的情緒。這是一種非常有害的情緒，會嚴重擾亂政治運行的環境，也會使一些地方政府的言行遠遠落後於社會的變化與要求。一些領導幹部不僅自己沒有創新意識，還干擾和打壓下級幹部的創新衝動，甚至堂而皇之地說制度已經完善，法制已經健全，創新沒有必要。有的領導幹部則缺乏創新能力，不知道如何探索和運用新方法新措施來解決不斷涌現的新問題。
　　（本文為國家社科基金項目“中國特色社會主義運行機理研究”部分成果）　　（原標題：頂層設計與基層創新的4.0版）